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José Augusto Viana Neto
•Coordenador do Fórum dos Conselhos Federais das Profissões Regulamentadas - Conselhão
Apresentação do Pautar Brasil 2008
Assista ao vídeo de apresentação da segunda edição do evento.
Elmar Wagner O Arcabouço Institucional Brasileiro: Evolução e Perspectivas
Antecedentes
É dito popular que o Setor Público só pode fazer aquilo que a lei permite, enquanto que o Setor Privado pode fazer tudo o que não for proibido. Essa diferença institucional define um conjunto de instituições que atua em nome da Sociedade e que, portanto, precisa ser direcionado, diferente de outro que opera em nome de segmentos dessa mesma Sociedade ou de indivíduos a que a instituição pertence. Esse dualismo público-privado institucional imperou no Brasil por longo tempo. Ao final do Império já se observavam tendências de inclusão de um terceiro tipo de ações voltado ao interesse público, logo, sem fins lucrativos, e que atuasse com mais presteza e agilidade. Nisso eram incluídos hospitais da Beneficência Portuguesa, das Santas Casas de Misericórdia, Museus, Jardins Botânicos, Universidades e outras instituições relacionadas com preservação e/ou uso de recursos naturais em pesquisa científica e tecnológica.
O início do Século XX marcou um período em que muitas atividades econômicas passaram a fazer parte do segmento institucional público, em siderurgia, petróleo, café, açúcar e vários serviços, como os Serviços Municipais de Água e Esgotos - SAE. A década de 1950 marcou um novo período institucional pela decisão de industrializar e de interiorizar o país. As instituições do segmento agrícola tiveram que se ajustar e essa decisão político-estratégica. Talvez o marco mais importante tenha sido a criação da Associação Brasileira de Crédito e Assistência Rural - ABCAR, congregando todas as Associações estaduais - Acares e as Casas da Agricultura - CATIs de São Paulo, em parceria com o importantíssimo programa de governo, o Serviço Social Rural - SSR. A indústria organizou-se em várias formas associativas patronais e de empregados.
Outro marco político-estratégico de relevância foi a decisão, no início da década de 1970, de transformar o Departamento Nacional de Pesquisa e Experimentação Agropecuária - DNPEA, da administração direta numa empresa pública denominada Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - Embrapa, quem ajudou a promover verdadeira mudança institucional e econômica do país. Tentativa similar foi feita com a ONG ABCAR, transformando-a numa Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural - Embrater, com as respectivas Ematers em cada unidade da federação. Esse modelo institucional não vingou e a Embrater foi extinta e não se cogitou de voltar a atuar como organização não-governamental, principalmente, nos Estados da Federação.
Nessas alturas o Governo Brasileiro já detinha em torno de 75% das atividades econômicas a seu encargo. A década de 1980 foi designada como a "década perdida". A década de 1990 caracterizou-se como a das privatizações. Era o governo voltando às suas funções típicas e a iniciativa privada assumindo a produção e as rédeas da real economia. Muitas das atividades estruturantes passaram a fazer parte de ambos os Setores. Hospitais, clínicas médicas e instituições educacionais passaram a fazer parte das ações privadas objetivando o lucro. Atualmente, 40% das universidades são federais e 60% particulares, com predominância da área de Administração. Proliferam, também, os cursos de pós-graduação (especialização, mestrado e doutorado/pós-doutorado), muito embora, ainda insuficientes.
O Terceiro Setor, em decorrência, também, a partir da década de 1950, passou a se desenvolver segundo demandas características. O associativismo registrou avanços no Sistema Cooperativo (cooperativas de produção, de consumo, de crédito e outras), nas Associações de Classe, desportivas e, mais tarde, de artesanatos, e em outras motivações, inclusive desportivas, culturais e religiosas. A partir da década de 1970, além desse desenvolvimento institucional socioeconômico, passaram a fazer parte dos chamados Organismos ou Organizações Não-Governamentais - ONGs, as instituições que se propunham a atuar nas questões ambientais, mormente, preservacionistas.
A proliferação dessas formas associativas de instituições não-governamentais atingiu a um montante de mais de 300 mil ONGs, sendo que um terço delas atua na Região Amazônica. Essas ONGs têm origem em grupamentos familiares que homenageiam entes falecidos ou grupos perseguidos, em empresários de diferentes categorias, em grupos de interesses sociais e ambientais, em países e/ou reinados alhures e, mesmo, em grupos de contestação e de reivindicações.
Do lado internacional e/ou intergovernamental os países têm buscado diferentes formas institucionais de atuação em continentes, em regiões e de cooperação bilateral entre países. Inicialmente muito voltadas às questões de suprimentos de alimentos em situações de guerras, depois socioeconômicas de reconstrução e desenvolvimento, passaram a operar na linha da redução da pobreza e, também, nas questões ambientais, passando, mais tarde, pelas questões de gênero, direitos humanos, pela biotecnologia, pelas mudanças climáticas e, recentemente, pela dicotomia produção de alimentos versus bio ou agroenergia.
Evolução do Quadro Institucional
Não resta dúvida de que a reforma do Estado brasileiro vem aliviando o Setor Público de tarefas finalístico-produtivas e permitindo que ele (Estado) se dedique a ações político-estratégicas, que é do seu feitio. O Setor Privado vem se ajustando às condições nacionais e internacionais, com razoável desempenho. Para a relação direta de parceria Público-Privada, desde 1995 vem sendo criado um arcabouço legal que facilite as relações Estado-Nação e Sociedade Civil organizada. Formas de concessão administrativa e patrocinada são utilizadas em vários segmentos onde o governo transfere a prestação de serviços públicos mediante termos e instrumentos de parceria às concessionárias. A Lei no 11.079/2004 (das PPPs) acrescenta dispositivos facilitadores desse pretendido processo de parceria.
O quadro institucional internacional, regional e global, vem contribuindo com atividades importantes nas relações bilaterais e multilaterais, como é o caso de regulações zoo e fitossanitárias (SPS) para produtos e subprodutos agrícolas e de barreias técnicas ao comércio (TBT), além do Codex Alimentarius e de outros mecanismos essenciais ao Planeta Terra e à Humanidade. Entretanto, esse segmento precisaria de um rever geral.
O Terceiro Setor enfrenta dificuldades existenciais e de inquéritos. O Setor Público, para algumas das ONGs com características de Fundações e de cunho Social declarado, criou Curadorias Públicas em cada uma das unidades da federação, incumbidas de acompanhar e supervisionar as atividades e prestações de contas dessas instituições não-governamentais. No entanto, essas curadorias não cobrem o universo das ONGs brasileiras.
De outra parte, questiona-se a autenticidade dessa forma institucional de cumprir com ações de interesse social. A ABONG produziu texto que versa sobre a proposição de princípios e marco regulatório de acesso, uso e prestação de contas de recursos públicos por entidades sem fins lucrativos no Brasil.
Se o governo necessita que certos serviços públicos, mormente estruturantes, sejam executados pelo Setor Privado em concessão (existe legislação própria para tanto, inclusive que incide na Lei no 8.666/93), e que parte das ações relacionadas com serviços sociais seja incumbida ao Terceiro Setor, é natural constatar que a principal modalidade formal utilizada, o Convênio, tenha apresentado deficiências e dificuldades de operação 4.
A pretensa atuação com o foco no Social mais transparente fez com que o governo tomasse a iniciativa de criar a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, pela Lei no 9.970/99, que dispõe sobre a qualificação de OSCIPs como pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos. O conceito interesse público, no caso, não coincide necessariamente com o conceito de utilidade pública, a título do que muitas ações e desapropriações são feitas a bem de uma relação público-privada a ser pretensamente concessionada nos três níveis: federal; estadual e municipal.
O Decreto no 3.100/99 regulamenta a Lei de OSCIPs e institui e disciplina o Termo de Parceria, novo instrumento administrativo que substitui o Convênio. A Portaria no 361/99 regulamenta os procedimentos para a qualificação, e a Medida Provisória no 2.113-32/01 beneficia as OSCIPs com doações, nos termos e condições estabelecidos pelo inciso III do § 20 do Art. 13 da Lei no 9.249/95.
Perspectivas de um Arcabouço Institucional
A compatibilização entre a Gestão Pública e a Gestão Privada, harmonizando os interesses coletivos com os interesses privados de sociedades ou de indivíduos, na medida em que teve que considerar os avanços de empreendimentos transnacionais no país, novos desafios, e os novos questionamentos e demandas ambientais, caracteriza a necessidade de aprofundar a compreensão do real significado de mudanças institucionais no conceito de Desenvolvimento Sustentável.
O Marco Legal existe e está em contínuo aprimoramento, embora por vezes defasado e de prolongadas negociações e atualizações. Ele representa a base político-estratégica do país, norteadora do processo de desenvolvimento regional visando melhorar a qualidade de vida humana e ambiental. As ações estruturantes representam atividades-meio de caráter sistêmico, que visam instrumentalizar o processo de desenvolvimento integral e sustentável em nível local, regional ou de outros níveis territoriais. São de responsabilidade governamental interagindo com o setor privado em áreas temáticas e setores da economia como ensino, pesquisa, saúde e infra-estrutura de base.
As ações finalístico-integrativas, também de caráter sistêmico, são identificadas como essenciais para o desenvolvimento sustentável e representam a possibilidade efetiva de interação entre ações político-estratégicas e finalístico-integrativas, ou seja, entre os segmentos públicos e privados, utilizando a base estruturante desenvolvida em separado ou em conjunto.
O marco institucional tem recaído como proposta, em atuar sob um arcabouço, uma moldura (framework) em que fiquem definidos os interesses públicos (da sociedade ou de partes dela) e os interesses privados (pessoas físicas e jurídicas), numa base estratégica e operacional calcada em Sistemas de Gestão Ambiental - SGA e em Modelos de Gestão Produtiva - MGP. Nessa moldura, é introduzido o sistema de coordenadas cartesianas definindo os quatro quadrantes assim representados: 1o Quadrante XY, onde se localizam as instituições privadas (empreendimentos pessoa física e empreendimentos pessoa jurídica); 2o Quadrante YX', onde se localizam os organismos públicos e seus programas nacionais, estaduais e municipais; 3o Quadrante X'Y'' onde se localizam instituições e organizações internacionais e intergovernamentais; e 4o Quadrante X''Y'', representado pelo chamado Terceiro Setor, onde se localizam as instituições e organizações não-governamentais. (Figura 1).
O plano XY mostra que no primeiro quadrante estão situados e são analisados os diversos empreendimentos e empresas de produção de bens e de serviços. No segundo quadrante cria-se o espaço para a definição de programas/projetos, mais ou menos sustentáveis, em relação aos interesses públicos e privados, ao meio ambiente e ao desenvolvimento econômico. Nesse quadrante localizam-se Institutos Públicos de Pesquisa e Desenvolvimento - P&D, de Ciência e Tecnologia - C&T e as Universidades Públicas (federais e estaduais), do interesse direto na geração e gestão do conhecimento.
As instituições e organizações que se localizam no terceiro quadrante têm sido mais estáticas, ou seja, resistentes a mudanças. Organizações que obrigatoriamente compõem o interesse da Sociedade brasileira são: o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura - IICA, que ao seu nascedouro, em 1942, era de Ciências Agrárias, com forte componente de ensino formal e informal, e de pesquisa agrícola; a Organização das Nações Unidas para Alimentos e Agricultura - FAO em nível global, criada pelos países mais afetados pela Segunda Guerra mundial; e uma terceira organização proposta e criada por alguns países para suprir a deficiência de bases tecnológicas dentro do que se convencionou chamar de “Revolução Verde”. Esse sistema é o Council Grup for International Agriculture Research - CGIAR, centros internacionais de pesquisa por produtos e, mais recentemente, temáticos.
Figura 1. Arcabouço Institucional
O que se observa é que as organizações que eram mais afeitas ao trinômio Ensino - Pesquisa - Extensão, atualmente, passaram a concentrar-se num ou noutro tema, não favorecendo a integração funcional e a transdisciplinaridade. Universidades de países desenvolvidos e outras como da Índia, por exemplo, seguem rigorosamente o trinômio, com resultados visíveis.
No quarto quadrante, localiza-se enorme elenco de instituições e Organizações Não-Governamentais - ONGs, ora associadas ou financiadas por países desenvolvidos, ora por instituições e/ou empresas privadas. Nesse quadrante localizam-se, também, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs, criadas por iniciativa governamental. Para as OSCIPs o interesse público deve prevalecer ao privado e a defesa de interesses. Daí, serem as OSCIPs as mais públicas das instituições privadas. Toda OSCIP pode ser uma ONG, mas nem toda ONG é OSCIP.
Contudo, afirma-se com autoridade que "uma sociedade justa e equilibrada não surgirá somente com leis e instituições, pois essas são e sempre serão dependentes das ciências, das tecnologias e do meio ambiente". As OSCIPs têm isso em devida conta.
Associação Brasileira das Sociedades Civis de Interesse Público (ABRASCIP)
Segundo a ABONG, que congrega as ONGs brasileiras, e que de acordo com o IBGE são mais de 300 mil, com particularidades e diversidades desse universo sob formas jurídicas de fundações, associações, organizações religiosas, reguladas pelo Código Civil e, portanto, de caráter privado, tem um passado de incompreensões sobre as relações instrumentais e os papéis político-sociais que desempenham. A ABONG busca um marco regulatório, ou seja, melhor definição jurídica que reflita os avanços e complexidades da maturação política da sociedade civil no processo democrático brasileiro. Ressalta a ABONG “que entre as associações e fundações existentes há objetivos e perspectivas de atuação bastante distintas, às vezes até opostas”.
Nesse contexto, e considerando que toda OSCIP pode ser uma ONG, logo, podendo associar-se à ABONG, mas que nem toda ONG é OSCIP, torna-se de todo conveniente que se tome a iniciativa de instaurar as bases estatutárias para a formação de uma Associação que congregue as OSCIPs organizadas segundo a legislação específica que as definiu, ao tempo em que o número dessas instituições ainda é reduzido e que não tenha que absorver, a posteriori, ONGs existentes que se transladem para essa modalidade por absoluta conveniência institucional/pessoal.
